中国撤县设市20年后大提速 县长排队升市长

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  • 来源:中国科学院系统生物学重点实验室

华夏时报(公众号:chinatimes)记者 杨仕省 北京报道

4月,撤县设市再次大规模开闸,陕西、浙江、湖南、四川等省陆续发布了县设市消息。4月10日,神木县设立县级市获批,11日玉环县设市获批,12日宁乡县、隆昌县设市均获批。

“此轮大规模县改市,实际是为了给一些过去已经成长为市的县正名,顺应了城市化发展、人口分流的需要,中国需要相当数量的市。”4月20日,南开大学周恩来政府管理学院“大部门体制改革研究”课题组专家贾义猛告诉《华夏时报(公众号:chinatimes)》记者,在政府的功能定位上,县多是以农业为主,市则以非农业为主,市比县享有更多的权力,更有优势。

“撤县设市不是地方官员一厢情愿的,只有达到硬性指标,才构成撤县设市的条件,对GDP水平、一二三产业比重、人口密度、非农业人口达到城市化的标准等都有严格的规定。” 4月20日,中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯在接受《华夏时报(公众号:chinatimes)》记者采访时称,市管县不是计划经济的产物,只是到今天它的弊病暴露出来了,“最明显的是有的市管县变成了市卡县、市压县,进而影响县域经济的发展”。

据汪玉凯介绍,最近这十年,有很多的县达到了设市标准,因此申请撤县设市的越来越多了。“过去撤县设市控制比较严,今天同样也不能降低指标。”汪玉凯称。

撤县设市提速

从4月10日至今,浙江玉环、河北平泉、四川隆昌、湖南宁乡、陕西神木和贵州盘县撤县设市相继获批。这是撤县设市自1997年暂停之后再次“开闸”审批。

所谓撤县设市,指将符合条件的县提升为县级市,由省直接管辖。据贾义猛介绍,这项改革由来已久,1986年民政部规定设置市的建制标准。1993年民政部对撤县设市有了更详细的标准,包括细化了人口、GDP、财政收入等指标,随即迎来一波撤县设市的热潮。

到1997年国务院决定“暂停审批县改市”,直到2010年2月官方才提出,把人口、经济、财政、税收及城市建设达到一定规模和标准的县,适度改设为市。2013年11月,十八届三中全会《决定》明确提出:完善设市标准,严格审批程序,对具备条件的县可有序改市。2014年,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》再次提道,“完善设市标准,严格审批程序,对具备条件的县可有序改市。”

今年全国两会上,国务院总理李克强在政府工作报告中将“支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用”列入2017年重点工作任务。贾义猛说,此次再度开闸撤县设市的审批,既是十八大以来的新型城镇化政策推动所致,也是顺应中国城市化发展的需要。

事实上,除已公布的,正冲刺撤县设市的县还有很多。

《华夏时报(公众号:chinatimes)》记者从四川有关部门获悉,四川省内就有多个正在冲刺撤县设市,包括泸州市合江县、阿坝州九寨沟县、凉山州会理县、遂宁市射洪县、绵阳市三台县、南充市南部县等。

除了四川,2017年初多个省提出加快撤县设市的步伐,包括陕西、湖南、青海、江西等省。青海省提出今年将加快共和县、同仁县等8个县的撤县设市工作,安徽有17个县明确提出努力撤县设市(区),江西省今年3月提到鄱阳实施撤县设市。

撤县设市政策在2013年开始松动。这一年,吉林扶余、云南弥勒、青海玉树获批撤县设市。2014年仅有云南香格里拉获批撤县设市;2015年四川康定、广西靖西、云南腾冲、四川马尔康、黑龙江东宁依次获批;2016年,黑龙江抚远、江西庐山、云南泸水依次获批。相比之下,撤县设市今年算是大规模开闸,截至4月20日已披露的县改市多达6个。

“撤县设市是指遵循经济社会发展的规律和趋势,将符合条件的县制改为市制。”贾义猛认为,既要看到在快速城市化的发展背景下,确实存在传统县制无法更好地满足现代城市治理的客观需求,进而需要有序、适时调整改县为市;同时也要充分认识到“县制县政”是在中国长期历史发展过程中的稳定性和成熟性应得到充分认识和确认,在城市化综合经济社会发展条件并不具备的情况下,不可盲目追求和攀比撤县设市。

严防一哄而上

早在1981年的政府工作报告中就提出:“以大中城市为依托,形成各类经济中心,组织合理的经济网络。”很快,仅在1983年,就有31个县域改为县级市,新设了7个县级市。从1983年到1986年,是撤县设市第一波高潮。

1993年5月,国务院同意修改撤县设市的标准,明确了适用范围、人口总数、经济指标等。此时,县改市正式进入井喷期。1997年国务院再次叫停审批县改市。但距今最近的一份标准是1993年公布的,新的设市标准至今未出。

“过去,很多地方城市化进程主要以撤县设市、设区来实现。”汪玉凯表示,撤县设市、设区的确能为中心城市营造更广阔的发展空间,可以协调城市与周边县(市)的建设和规划等,利好产业结构的调整,助推当地经济的发展。

“撤县设市、设区是地方政府权力关系的一次大调整。”民政部区划地名研究所原副所长浦善新曾透露,县级政府对于撤县设市有更大的冲动,但撤县设区则是地级市做大城区人口和经济总量的迫切要求,因此不少县是不愿意的。浦善新称,从法律上来讲,县和市辖区都是一级政府,但两者的权力是不一样的,市辖区很多权力上收到了地级市。

“相比之下,县设市对一个地方经济的发展无疑带来正面影响。”贾义猛说,政府的职能机构调整、户籍改革、公共服务均等化和一体化,都是县设市后要考虑的问题。“不管现在的县改市(区),还是未来的镇改市,都要坚持成熟一个、批复一个,科学有序地批复,严防城市空心化。”贾义猛说。

对撤县设市担心的还有国家行政学院经济学部教授冯俏彬。冯俏彬表示,一旦撤县设市放开后,各地对撤县设市的一哄而上,20多年前的“假性城市化”、乱占耕地、权力寻租等诸多问题就会重蹈覆辙,“这是撤县设市应当尽力避免的问题”。

表达类似观点的还有同策咨询研究部总监张宏伟。他表示,尽管撤县设市有利于精简机构,合理配置地区经济、社会资源,但更要高度重视带来的诸多问题,如土地财政、大规模造城等。“这方面我们有过惨重的教训。”贾义猛坚持认为,一个县该撤县设市还是设区,应该由当地的城市化水平和经济结构等客观因素决定,而不能是以一部分官员的意志为转移,做到不超前也不滞后。


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